Lokale bouwstops onder vuur

Almaar meer gemeenten willen de nog resterende open ruimte beschermen. Beersel, Halle, Merelbeke, Malle, Oostrozebeke, Dilbeek, Essen, Dendermonde, … De lijst met lokale besturen die een tijdelijke bouwstop, bouwpauze of andere vergaande restricties qua bouwmogelijkheden hebben afgekondigd, groeide de afgelopen maanden fors aan. Maar dat gebeurt niet zonder slag of stoot. Particulieren, projectontwikkelaars, maar ook leden van de politieke oppositie roeren zich. Het recentste voorbeeld is Beerse, dat zijn gemeenteraadsbesluit over een tijdelijke bouwstop eind november door Cathy Berx (CD&V), provinciegouverneur van Antwerpen, naar de prullenmand verwezen zag. Het lokaal bestuur had daarin gevraagd om geen grote bouwprojecten meer in te dienen tot het gemeentelijke woonomgevingsplan vorm had gekregen. Vergunningen voor een- of tweegezinswoningen konden wel nog aangevraagd worden, en ook de bouwprojecten in uitvoering bleven buiten schot. Maar de oppositie klaagde over een gebrek aan wettelijke grondslag en werd daarin gevolgd door de provincie.

In augustus werd al een lokaal bouwverbod in Sint-Pieters-Leeuw vernietigd door de provincie Vlaams-Brabant, nadat een aantal bouwpromotoren klacht had ingediend. De recente voorbeelden van toezichthoudende overheden die lokale beslissingen terugfluiten doen vragen rijzen over de juridische grondslag van de bouwpauzes die her en der in Vlaanderen zijn afgekondigd.

Kader voor ruimtelijk beleid

De gemeentelijke initiatieven staan niet los van de ambitie van de Vlaamse regering om de inname van open ruimte tegen 2040 te stoppen en tegen 2025 te halveren. Maar de wetgeving die dit moet ondersteunen, is nog niet voorhanden. Het is wachten op het Instrumentendecreet, dat de regels moet aanleveren om de bouwshift te begeleiden. De belangrijkste reden voor de vertraging zijn de vereiste bijsturingen aan de nieuwe regeling voor planschade, die eigenaars die niet langer op hun grond mogen bouwen vergoedt volgens de marktwaarde, waardoor vooral speculanten en ontwikkelaars langs de kassa zouden passeren.

Met het achterblijven van het Instrumentendecreet lopen ook andere beslissingen rond de bouwshift vertraging op, zoals die over het behoud van watergevoelige gebieden als open ruimte. Ook het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen (BRV) is nog niet finaal goedgekeurd. Volgend jaar zou werk gemaakt worden van beleidskaders die de bouwshift faciliteren, met concrete doelstellingen en acties.

Ondertussen nemen lokale besturen de vlucht vooruit. Wuustwezel was in 2016 de eerste gemeente die een bouwpauze invoerde. Twee jaar lang werden er in het centrum geen vergunningen meer afgeleverd voor appartementen, in afwachting van een stedenbouwkundige verordening om de ontwikkeling van appartementen in goede banen te leiden. Dat voorbeeld krijgt nu navolging. Verschillende lokale besturen hebben een al dan niet tijdelijke algemene bouwstop ingevoerd, andere gemeenten kiezen voor een selectieve aanpak, waarbij ze bepaalde woonfuncties of gebouwtypologieën tijdelijk weren op specifieke plaatsen. In Malle, bijvoorbeeld, omvat de huidige bouwpauze de projecten die buiten de bouw of verbouwing van huishoudens vallen, specifiek de verkavelingsprojecten, meergezinswoningen, het vermeerderen van het aantal woongelegenheden of ongunstig geadviseerde woonprojecten. Het doel van de bouwpauze in Malle is, zoals geldt voor de meeste ingevoerde bouwstops, een tijdelijke luwte creëren om in alle rust een kader uit te werken voor ruimtelijk beleid. Kortom: reculer pour mieux sauter, een praktijk die bij navraag ook de goedkeuring geniet van de Vlaamse Vereniging voor Steden en Gemeenten (VVSG).

Beleidsmatig gewenste ontwikkelingen

Als een gemeentebestuur een vergunningsaanvraag ontvangt, moet het die toetsen aan onder andere de stedenbouwkundige voorschriften. Maar lokale besturen mogen in hun beslissingsproces ook rekening houden met beleidsvisies, zoals de toekomstplannen die ze voor een bepaalde site hebben. Deze zogenaamde ‘beleidsmatig gewenste ontwikkelingen’ (BGO’s), die vaak de beoordelingsgrond vormen voor een lokaal woonomgevingsplan, liggen aan de basis van de meeste bouwstops die momenteel zijn afgekondigd. Alleen hebben ze geen decretaal kader en precies daar knelt het schoentje. De recente ontwikkelingen tonen aan dat BGO’s vatbaar zijn voor discussie en juridische betwisting.

De Vlaamse overheid zorgde begin juli voor verduidelijking door een leidraad te publiceren die de mogelijkheden en beperkingen van dergelijke plannen benadrukt (kijk op omgeving.vlaanderen.be voor de volledige tekst). Deze stipuleert dat beleidsmatig gewenste ontwikkelingen altijd ondergeschikt zijn aan stedenbouwkundige voorschriften, dat ze de nodige bekendmaking en communicatie vergen én dat ze moeten uitmonden in een bekend decretaal instrument, zoals een ruimtelijk structuurplan, een RUP of stedenbouwkundige verordening. Dit betekent dat als de stedenbouwkundige voorschriften bebouwing toelaten, een BGO geen algemeen bouwverbod kan opleggen. Voor selectieve maatregelen, zoals het weren van bepaalde types van bebouwing, bijvoorbeeld appartementen, geldt dat een BGO niet op gelijke hoogte staat met verordenende voorschriften en de vergunningverlenende overheid ook niet ontslaat van de plicht om bouwaanvragen te beoordelen. Wil dit zeggen dat BGO’s die nog niet leidden tot een ruimtelijk uitvoeringsplan of stedenbouwkundige verordening het lokale vergunningenbeleid niet mee kunnen bepalen? Niet per se, maar de VVSG waarschuwt er op haar website voor dat het in dat geval noodzakelijk is dat iedere vergunningsbeslissing door de gemeente wordt gemotiveerd. De gebruikte visie-elementen moeten met andere woorden goed onderbouwd worden.
 

Juridisch haastwerk

Een lokaal woonomgevingsplan op basis van een BGO is een interessant alternatief voor een ruimtelijk uitvoeringsplan om algemene voorschriften te verfijnen op maat van de lokale context. Dat blijkt onder meer uit de ervaringen van de afgelopen jaren in Meerhout, Hulshout en Vosselaar. En ook in Rijkevorsel, waar het woongebied op basis van een woonomgevingsplan opgedeeld werd in zones, zoals een centrumgebied, woonwijken, randwijken, landschapsrand kern en landschappelijk woonlint. Een belangrijk voordeel is dat er al na enkele maanden in plaats van jaren een werkbaar instrument op tafel ligt en er geen beleidsvacuüm ontstaat. Maar tegenstanders wijzen nu op het oneigenlijke gebruik van BGO’s als instrument om lokale bouwstops te installeren. Niet zonder succes. De tijdelijke bouwstop die de gemeenteraad van Beerse op 24 september van dit jaar had ingevoerd, is op deze beslissingsgrond teruggefloten door de gouverneur van Antwerpen. De gemeenteraad had op basis van een lokale BGO beslist om tot 31 maart 2021 een halt toe te roepen aan verkavelingen voor het herverdelen van percelen in meer dan twee kavels, groepswoningbouwprojecten, het bouwen van meer dan twee entiteiten, het slopen of verbouwen van bestaande woongebouwen met het oog op het creëren van meer woongelegenheden dan er reeds vergund zijn, en aan woonprojecten die in het verleden al een ongunstig advies kregen. Maar die beslissing bleef juridisch dus niet overeind.

In Vlaams-Brabant vernietigde gouverneur Lodewijk De Witte afgelopen zomer op diezelfde basis het besluit van de gemeenteraad van Sint-Pieters-Leeuw om een algemeen en dwingend bouwverbod in te voeren, na klachten van Matexi, Groep Huyzentruyt en de Beroepsvereniging van de Vastgoedsector (BVS). De gouverneur argumenteerde dat een gemeente wel degelijk kan beslissen om een stilstand van de bouwactiviteiten af te kondigen, maar dat dit niet kan aan de hand van een gemeenteraadsbeslissing of het instrument BGO. “Een beleidsvisie dient omgezet te worden in de geëigende instrumenten van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening”, aldus de gouverneur.

Die visie deelt ook NAV-voorzitter Dirk Mattheeuws: “Gemeenten hebben het moeilijk om de Vlaamse doelstellingen op een juridisch sluitende manier om te zetten in gemeentelijk beleid. Als architecten willen we werk maken om de innovatieve doelstellingen in de filosofie van het BRV op het terrein mee waar te maken. Maar die doelstellingen als gemeente vertalen in een radicale bouwstop is geen oplossing. We roepen gemeenten op om eerst te investeren in het ontwikkelen van een lokale ruimtelijke visie. Zo’n visie tekent een kader uit van kwalitatieve randvoorwaarden waarmee de gemeente ruimtelijke ontwikkelingen kan beoordelen. Als architecten zijn we vragende partij om de gemeenten te helpen om zo’n visie uit te denken. Gemeenten beschikken over een ruime keuze aan strategieën en stedenbouwkundige instrumenten om die visie vervolgens te implementeren. Juridisch haastwerk zal zowel gemeenten als de bouwsector alleen maar afremmen in het realiseren van gemeenschappelijke doelstellingen.”

Zorgen bij bouwfederaties

BVS, de Vlaamse Confederatie Bouw (VCB) en Bouwunie, kwamen onlangs met een gezamenlijk statement waarin ze zich zorgen maken over de lokale bouwstops. Ze stellen dat vastgoedprojecten zo voor jaren bevroren worden, zelfs als ze liggen binnen afgebakende stedelijke gebieden voor extra (woon)aanbod. “Als gemeenten vasthouden aan een lokale bouwstop, brengen ze de lokale welvaart en tewerkstelling in gevaar. Heel veel mensen zijn actief in de vastgoed- en bouwsector. Het spreekt voor zich dat een bouwstop rampzalige gevolgen heeft voor de tewerkstelling”, voegt Jean-Pierre Waeytens, gedelegeerd bestuurder van Bouwunie, daaraan toe.

De federaties scharen zich wel achter de bouwshift van de Vlaamse regering. “Maar wij stappen geenszins mee in een verhaal waarbij sommige gemeenten via een lokale bouwstop de door de Vlaamse regering gewenste bijkomende ontwikkelingen in stedelijke gebieden voor jaren bevriezen”, klinkt het. Het stoort hen dat de betrokken gemeenten zich bij de beslissing om over te gaan tot een bouwstop bedienen van een BGO of de exclusieve bevoegdheid van de gemeenteraad om te beslissen over de aanleg van wegen in nieuwe verkavelingen. Want dat blijkt in de praktijk een beproefd middel om bouwstops door te voeren.

De federaties zijn wel verheugd met de leidraad bij de beleidsmatig gewenste ontwikkelingen van Departement Omgeving. “ Wij hopen dat deze leidraad het startschot vormt voor lokale besturen om onrechtmatige BGO’s die een lokale bouwstop invoeren, zo spoedig mogelijk in te trekken en in ieder geval dergelijke BGO’s niet langer in te voeren. Dat zou ons veel negatieve energie en nutteloze juridische procedures besparen”, zegt Oliver Carrette, gedelegeerd bestuurder van de BVS.

De federaties zijn van mening dat gemeenten die niet akkoord gaat met de stedelijke afbakeningen en de erin opgenomen deelgebieden en bijhorende ontwikkelingsperspectieven, het betrokken plan zelf in rechte moeten aanvechten bij de Vlaamse regering of de betrokken provincie.  

Provincie Antwerpen verduidelijkt beleid rond BGO’s

terug naar overzicht